关于优先发展城市公共交通的实施意见（草案）

为了进一步贯彻落实城市公共交通优先发展战略，积极践行绿色发展理念，巩固提升“公交都市”创建成果，进一步提高城市公共交通服务品质，助力建设制造业大市、海洋经济强市、宜业宜居宜游城市和现代化国际滨海城市，根据《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）《山东省人民政府办公厅关于优先发展公共交通的若干意见》（鲁政办发〔2013〕29号）《山东省人民政府办公厅关于进一步推动城市公共交通优先发展的指导意见》（鲁政办字〔2022〕110号）等有关规定，结合我市实际，提出如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，坚持以推动高质量发展为主题，以建设人民群众满意的城市公共交通为根本出发点，突出城市公共交通的公益属性，强化政府主体责任，加强统筹协调，积极创新体制机制，在规划布局、财税扶持、设施建设、投资安排、运营服务、路权分配等方面，明确发展目标，给予优先保障，促进城市公共交通领域健康可持续发展，形成城市公共交通优先发展的新格局。

（二）基本原则

1.以人为本，品质优先。提高城市公共交通供给能力和服务品质，增强城市公共交通吸引力和竞争力，让公众共享城市公共交通发展成果。

2.政府主导，社会参与。优先发展城市公共交通是城市人民政府的主体责任。市、县级人民政府、有关部门要按照职责分工，主动协调、密切配合，加强政策扶持，引导社会资金参与城市公共交通多元化发展，统筹解决城市公共交通发展的重大问题。

3.系统推进，深化创新。以需求为导向，以创新为路径，推进规划、建设、管理、服务协同发展，不断创新管理机制和服务方式，充分发挥新理念、新技术、新装备等在城市公共交通领域的积极作用。

4.因地制宜，分类发展。根据城区规模、经济水平、地理环境、出行需求等因素，因地制宜构建城市公共交通发展模式，分类确定发展目标和发展任务。

（三）主要目标

到2025年，全市基本建成普惠均等、优质多元、智慧高效、绿色安全、健康持续的城市公共交通系统，公共交通乘客满意率不低于90%，绿色出行比例不低于70%。中心城区公共交通站点500米覆盖率达到100%，多层次的城市公共交通服务网络更加完善，城乡公共交通服务差距不断缩小。新建城市居民区周边道路港湾式停靠站规划建设比例达到100%，已建成区域逐步实施港湾式停靠站改造，到2025年具备条件的改造比例要达到50%以上。城市公共汽电车进场率不低于95%。城市公共交通实行成本规制管理，100%建立补贴补偿机制和差别化城市公共交通价格体系。高峰时段城市公共汽电车平均运行时速不低于18千米/小时。

市区城市公共交通机动化出行分担率达到50%，万人城市公共汽电车保有量达到18标台；龙口、招远、莱州、海阳、莱阳、栖霞城区城市公共交通机动化出行分担率达到35%，万人城市公共汽电车保有量达到12标台。

二、重点任务

（一）强化城市公共交通规划的编制和实施

1.规范规划编制。市、县级人民政府应当组织自然资源和规划、交通运输、住房和城乡建设等相关部门在充分调研基础上，强化公共交通支撑引导城市发展的理念，按照科学合理、优先发展、适度超前的原则，编制城市综合交通体系规划和公共交通规划，作为空间类专项规划，纳入国土空间规划体系。

2.严格落实规划。城市公共交通规划由城市人民政府批准并组织实施，定期对规划实施过程进行监督检查，严禁擅自变更规划，确保规划执行到位；确需变更的，应当按照原编制和批准程序办理。

3.加强规划衔接。加强城市公共交通规划与国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划、城市综合交通规划等有效衔接，将规划成果纳入详细规划中，切实提升规划的衔接和融合。规划布局综合立体交通枢纽，建立现代城市换乘系统，优化公共交通功能结构，促进城市内外交通便利衔接和城乡公共交通一体化发展，加强与个体机动化交通以及步行、自行车出行的协调，推动城市绿色出行，引领低碳交通发展。

（二）完善城市公共交通基础设施

1.落实城市公共交通配套基础设施建设。公共交通基础设施是保障城市公共交通系统发挥整体效能的重要支撑。市、县级人民政府要严格落实《烟台市大型建筑公交场站配建导则》等标准规范，把公共交通规划确定的公交基础设施用地（含保养场、首末站、中途站、调度中心、港湾式停靠站、公共停车场等）纳入城市更新、道路新建改造、保障性住房、大型商业区、规模社区、城市公共活动场所、高校园区等大型城市建设项目大盘，实行同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。对未按规定要求配套建设公共交通设施的项目一律不予审批、验收。

2.提升公交中途停靠站及配套设施建设水平。公交中途停靠站及配套设施建设应当遵循设计规范、美观牢固、电子智能、能湾则湾及符合沿海城市特点的原则，实行统一规划、统一标准、统一样式、统一智能；依法依规简化建设审批许可流程，减免相关许可手续。

3.加强城市公共交通设施用地保障。市、县级人民政府在组织编制实施国土空间规划时，应合理确定城市公共交通基础设施的用地规模和布局，对于规划确定的公共交通基础设施用地，不得随意修改和变更与城市公共交通相关内容。对于符合《划拨用地目录》规定的，可采取划拨方式供地；不符合的，应依法以有偿方式供地。研究支持利用城区立交、快速路高架桥下等空间优先满足城市公共交通停车需求。

4.推进城市公共交通设施用地综合开发。鼓励以TOD为导向的可持续发展模式。按照节约用地原则，改变公共交通场站功能单一、平面布局的现状，发挥场站客流集疏运特点，结合城市更新、老旧小区改造等，推进城市公共交通设施用地综合开发，提高公交场站公共服务功能和城市更新活力。对新建城市公共交通设施用地的地上、地下空间，支持市场化原则实施土地综合开发；对现有城市公共交通设施用地，支持在符合规划且不改变用途的前提下进行综合开发；研究制定公共交通场站用地综合开发程序、办法，解决实际操作中涉及的土地性质变更、用地出让条件设定、招拍挂程序、土地容积率等具体问题。鼓励社会资本依法依规参与城市公共交通场站综合开发。

5.持续推进新能源公交车应用与配套设施建设。除保留必要应急救援车辆外，新增和更新城市公共汽电车全部为新能源车辆。优化车型结构，适当增加小微型新能源公交车型，打通城市出行“最后一公里”。优先布局和建设城市公共交通充（换）电站、充电桩等设施，支持公交企业利用现有场地和设施，加快推进充电设施项目建设，形成适度超前、布局合理的充电设施服务体系；加强对退役动力蓄电池的回收和处置管理。积极创造条件推广氢燃料电池公交车应用，加快加氢站设施建设。

（三）加大城市公共交通财政投入

1.健全城市公共交通精准财政补贴机制。各区市人民政府要将城市公共交通发展资金纳入本级财政预算体系，规范成本规制和财政补贴机制；建立健全可量化的城市公共交通成本核算及绩效评价体系，提升管理决策的科学性和财政补贴合理性。对实行低票价、减免票、承担政府指令性任务等形成的政策性亏损，对企业在技术改造、节能减排、经营冷僻线路等方面的投入，当地财政要给予适当补贴补偿。

2.完善城市公共交通发展保障机制。统筹城市维护建设税、城市基础设施建设配套费、土地出让金收益用于城市公共交通基础设施建设。政府财政投入的资金应重点用于公共交通规划确定的大容量公共交通、综合交通枢纽、公交场站、公交停车站等设施的建设，以及车辆的更新和设施维护，加大城市公交信息化建设的资金保障力度。

3.落实国家关于城市公共交通有关税费优惠政策。按规定对城市公交企业购置的公共汽电车辆免征车辆购置税；依法免征城市公共交通车辆车船税；按照国家规定免征城市公共交通公交场站城镇土地使用税，对城市公共交通基础设施按规定免征城市基础设施配套费、城市道路占用挖掘费、城市绿化补偿费（开口费）、市政雨污水接驳费等。城市公交企业取得的政府购买服务费用等财政补贴收入，符合条件的不予征收增值税。鼓励企事业单位、社会团体和个人以慈善形式支持公交发展，对于以捐赠形式参与城市公共交通多元化发展的社会资金，依法依规给予适当的税收优惠。

（四）切实保障城市公共交通路权优先

1.加快公交专用道建设。进一步落实城市公共交通路权优先，科学设置公共交通优先车道、专用车道、路口专用线、单向优先专用线等，调整公共交通车辆与其他社会车辆的路权使用分配关系，提高公共交通车辆运营速度和道路资源利用率。现有单向3车道及以上的城市道路、有条件的主干道，以及新、改建符合条件的城市道路要建设公共交通专用（优先）道及相关设施设备，实现城区公共交通专用（优先）道连片、成网，切实提高公共交通运营效率。

2.严格公交专用道使用监管。充分利用监控设备等信息化手段，加强对公交专用道的监控，严格查处不按规定使用公交专用道、占道停车等交通违法行为，保障公交车辆通行安全和通行效率。

3.科学设置公交优先通行信号系统。大力推进公交信号优先，逐步扩大公交信号优先范围，保证公交车辆通行优先权，逐步形成公交车辆优先通行网络，切实提高公交车辆通行速度和准点率。

4.加强公共交通运营环境治理。加强对公共交通站点前后30米区域内的停车管理，依法查处社会车辆占用中途停靠站，妨碍公共交通车辆正常通行的违法行为；加大对破坏公共交通基础设施、非法营运、危害公共交通安全等行为的惩治力度；及时消除道路旁树木遮挡行车视线、站点范围内不按规定施工开挖等通行隐患，确保公交车辆通行安全。

（五）着力提升城市公共交通服务品质

1.完善城市公共交通服务体系。推进公交行业服务标准化、规范化、精细化、人性化。2023年出台《城市公交线路优化技术导则》，指导优化公交线网布局和结构，构建快线、干线、支线、微线等分层服务网络，持续改善公交可达性和便捷性。鼓励技术创新、模式创新，研究探索BRT等大运量、中长距离的公交方式，支持发展定制公交、社区公交、快速公交、助学公交、助农公交、响应公交等特色服务，拓展城市公共交通服务深度和广度，提升服务效率和服务品质。推进无障碍设施、信息化及服务在城市公共交通领域建设和应用，新建、改建、扩建道路和公共交通设施应当符合无障碍设施工程建设标准，优化城市公共交通领域适老化服务。积极推动免费及优惠乘车人群（儿童除外）办理市民卡或其他实名制支付卡，到2025年办理比例达到90%以上。

2.推进城市公共交通系统智慧化更新升级。鼓励新型智能交通运载工具应用，推进大数据、云计算、泛在互联、人工智能、车路协同等新技术在公交线网优化、运营调度、服务监管、行业管理和出行服务等方面的应用，提高城市公共交通智能化发展水平。积极拓展支付结算模式，探索“一卡通”等互联互通实体卡与移动支付方式的深度融合，提升便捷支付与创新应用能力。

3.深化城市公共交通行业精神文明建设。深入开展“绿色出行宣传月”、“公交出行宣传周”等活动，广泛宣传发动群众选择低碳、环保绿色出行。加强城市公共交通精神文明和党建宣传教育，将城市公共交通行业打造成为新时代中国特色社会主义精神文明的重要窗口。加大行业先进典型的宣传力度，深化文明线路、岗位技能比武等城市公共交通服务品牌，营造文明从业、诚信从业的浓厚氛围。

（六）促进公共交通创新协调发展

1.加强城市公共交通安全管理。落实安全管理制度、安全生产责任，建立覆盖全行业的风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系，不断推进车辆安全防范新技术应用，实施车辆运行状态监控，提高安全防控能力。健全安全应急预案管理体系，定期组织培训演练。

2.促进综合交通运输协调发展。城市公共交通要与道路、铁路、水路、航空、轨道交通等统筹发展，规划建设与长途汽车站、火车站、机场、港口客运站规模相配套的公交停车场站和综合枢纽等基础设施，建立科学合理的综合交通运输体系，实现各种交通方式之间的无缝衔接。

3.支持公交企业高质量发展。支持城市公共交通企业按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的原则，进一步完善现代企业制度，不断提高企业管理服务水平，促进可持续发展。

三、保障措施

（一）完善工作机制。市、县级人民政府应加强组织领导，强化责任意识，推动形成多部门联动的综合协调机制，定期研究解决城市公共交通发展中遇到的问题，全力推进城市公共交通优先发展。

（二）健全政策体系。健全和完善城市公共交通优先发展的相关政策体系，推动完成立法工作。研究制定城市公共交通运营服务、设施建设、乘车规则等方面的标准规范，为服务城市公共交通优先发展提供技术支持。

（三）强化社会监督。加强舆论宣传引导，不断增强公众对绿色出行、公交优先的认同感。充分发挥各类媒体、行业协会、专家智库和公益组织的作用，广泛动员全社会积极参与，形成共建、共享、共治的城市公共交通优先发展格局。

（四）维护职工合法权益。促进公交企业与驾驶员依法建立和规范劳动关系，加强劳动保护。建立健全职工工资增长机制，合理提高企业职工收入和社会保障水平。定期组织从业人员身心健康检查，建立健康档案，保护从业人员身心健康。

关于优先发展城市公共交通的实施意见（草案解读）

现将《关于优先发展城市公共交通的实施意见》（以下简称《实施意见》）起草的有关情况说明如下。

一、制定必要性

城市公共交通是城市的重要基础设施，是与人民群众的生产、生活息息相关的公益性事业，是城市经济社会全面、协调、可持续发展的重要方面，是城市的重要“窗口”。落实优先发展城市公共交通政策，是提高交通资源利用效率、缓解城市交通堵塞的重要手段，对解决群众日常出行不便、提高人民群众生活水平等问题有十分重要的作用。同时，推进城市公共交通优先发展，又是一项庞大的社会系统工程，必然需要政府及有关部门、社会各方面的通力协作。因此，有必要制定出台《实施意见》，统领指导、全面推进全市城市公交的高质量发展。

二、制定依据

（一）《城市公共汽电车客运管理规定》；

（二）《山东省道路运输条例》；

（三）《国务院关于城市优先发展公共交通的实施意见》（国发〔2012〕64号）；

（四）《山东省人民政府办公厅关于优先发展公共交通的若干意见》（鲁政办发〔2013〕29号）；

（五）《山东省人民政府办公厅关于进一步推动城市公共交通优先发展的实施意见》（鲁政办字〔2022〕110号）

（六）《山东省交通运输厅等16部门关于进一步明确《关于进一步推动城市公共交通优先发展的指导意见》重点任务分工的通知》（鲁交城市〔2023〕3号）

三、起草过程

烟台市交通运输局在《实施意见》编制过程中，多次召开相关部门调研会、专家论证会、企业座谈会，在前期调研、咨询论证、征求意见、修改完善的基础上，形成了《实施意见》征求意见稿。

四、主要内容

《实施意见》分为三个部分，包括总体要求、重点任务及保障措施。

（一）关于总体要求。该部分主要包括指导思想、基本原则和主要目标三方面内容。《实施意见》明确了城市公共交通发展坚持以人民为中心的发展思想，落实新发展理念，以建设人民群众满意的城市公共交通为根本出发点，构建以城市公共交通为主的机动化出行方式，促进城市公共交通领域健康可持续发展，不断满足人民群众对城市公共交通的新需求，形成城市公共交通优先发展的新格局。

（二）关于重点任务。该部分提出了城市公共交通在规划编制实施、基础设施建设、政府财政投入、路权优先保障、服务品质提升和创新协调发展等六个方面的重点任务。

1-强化城市公共交通规划的编制和实施。具体包括规范规划编制、严格落实规划、加强规划衔接等方面内容，突出了规划的科学性、衔接性，提出了促进规划落地实施的政策措施。

2-完善城市公共交通基础设施。具体包括落实城市公共交通配套设施建设、加强城市公共交通设施用地保障、推进城市公共交通设施用地综合开发、持续推进新能源公交车应用与配套设施建设等方面内容，强调了严格落实“五同步”要求，鼓励公交场站的综合开发利用。

3-加大城市公共交通财政投入。具体包括健全城市公共交通精准财政补贴机制、完善城市公共交通发展保障机制、落实国家关于城市公共交通有关税费优惠政策等方面内容，积极推行成本规制管理，要求建立可量化、可考核的公共交通服务质量考核、成本核算及绩效评价体系，明确了对实行低票价、减免票、承担政府指令性任务等形成的政策性亏损，市县财政给予适当补贴补偿，落实好国家关于城市公共交通有关税费优惠政策。

4-切实保障城市公共交通路权优先。具体包括加快公交专用道建设、严格公交专用道使用监管、科学设置公交优先通行信号系统等方面内容，明确公交专用道设置条件，强调对占用公交专用道、违法占道停车等交通违法行为实行严格监管和处罚，积极推进公交信号优先控制的应用，保障公交路权优先。

5-着力提升城市公共交通服务品质。具体包括完善公共交通服务体系、推进城市公共交通系统智慧化建设、深化公共交通行业精神文明建设等方面内容，提出构建快线、干线、支线、微线等分层服务网络，满足不同层次、多元化、差别化的出行需求，持续拓展公交服务广度和深度，从运营、服务、管理三个方面全力提升城市公共交通服务品质。

6-促进公共交通创新协调发展。具体包括加强城市公共交通安全管理、促进综合交通运输协调发展、支持公交企业创新发展等方面内容，提出了健全安全应急预案管理体系，定期组织培训演练，切实保障行业安全稳定，鼓励支持公交企业创新发展，激发行业内生动力。

（三）关于保障措施。该部分主要包括完善工作机制、健全政策体系、强化社会监督、维护职工合法权益四方面内容，提出要建立针对城市公交问题的部门联动综合协调机制，健全和完善公共交通优先发展的相关政策法规体系，研究制定支撑公共交通优先发展的标准规范，加大对公交优先发展工作的宣传力度，营造公交优先发展的氛围，加强公交从业人员劳工保护，关爱职工身心健康，维护职工合法权益。