烟台市人民政府

关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见

烟政发〔2016〕23号

各县市区人民政府(管委),东部新区办公室,市政府各部门,有关单位:

为深化商事制度改革，推进政府职能转变，构建市场主体新型监管体系，根据《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）和《山东省人民政府关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》（鲁政发〔2016〕18号），结合我市实际，现提出以下意见。

一、总体要求

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，认真落实国家和省推进简政放权、转变政府职能的决策部署，坚持“职责法定、信用约束、协同监管、社会共治”的基本原则，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，厘清各部门和单位市场监管职责，加快构建以信息归集共享为基础、以信息公示为手段、以信用监管为核心的新型市场监管制度，建立健全登记注册、行政审批、行业主管相互衔接的市场监管机制，推进以法治为基础的社会多元治理，健全社会监督机制，推动形成市场主体自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治局面，为全市经济社会发展营造公平竞争的市场环境。

二、任务分工

（一）严格落实行政审批事项管理。

1.建立并实行行政审批事项目录管理制度。严格执行国家工商总局公布的工商登记前置审批事项目录。目录以外的，一律不得作为市场主体的前置审批事项。除法律、行政法规和国务院决定外，一律不得通过备案等方式实施变相前置审批。（市工商局，市编办，市法制办，各县市区政府、管委牵头负责，市级各审批机关配合）

规范与工商登记相关的行政审批行为。经营者从事工商登记前置审批事项目录中事项的，应依法报经相关审批机关审批后，凭许可文件、证件向负责企业登记注册的工商、市场监管部门（以下统称工商机关）申请登记注册，工商机关按照许可文件、证件核定经营范围，核发营业执照；经营者从事工商登记前置审批事项目录外事项的，直接向工商机关申请登记注册，工商机关参照国民经济行业分类核定经营范围，核发营业执照。重点建立、完善协同监管机制，实现相关部门间审批和监管信息共享，依法查处有照无证的违法经营行为，实行“宽进严管”。（市工商局牵头负责，市级各审批机关配合）

实施工商登记后置许可事项“双告知”目录管理，并建立完善目录管理制度，实行动态管理。（市编办、市法制办、市工商局牵头负责，市级各审批机关配合）

2.确保审批行为程序合法、公开透明。各审批机关要根据行政许可事项业务手册和服务指南，严格按照法定条件和法定程序实施审批。推行网上审批，将行政许可事项纳入政务服务平台运行管理，加强电子监察和法制监督，将审批标准和审批环节信息通过烟台政务服务网及各审批机关信息公开渠道向社会公示。（市政府办公室、市编办、市法制办牵头负责，市级各审批机关按照职责分工分别负责）

各级、各部门要健全对行政审批的监督制约反馈机制，及时发现和纠正违规审批行为，不断提高政府管理科学化、规范化水平。（各县市区政府、管委，市级各审批机关按照职责分工分别负责）

（二）厘清职能部门市场监管职责。

1.实施工商登记后置许可事项“双告知”制度。建立履行“双告知”职责的信息化支撑平台,各县市区要将工商登记后置许可事项“双告知”目录纳入政务服务平台管理。依托各级政务服务平台，建立同级部门间的“双告知”信息推送、信息认领和监管信息共享机制，实现相关信息的自动抄送、认领和反馈。2016年年底前，完成各级政务服务平台建设，实现全市与全省政务服务平台互联互通，为履行“双告知”职责提供必要的信息化支撑。（各县市区政府、管委负责）

工商机关严格履行“双告知”职责。在办理登记注册时，各级工商机关要根据《烟台市工商登记后置许可事项“双告知”目录》，告知申请人需要申请审批的经营项目和相应的审批机关，并由申请人书面承诺在取得审批前不擅自从事相关经营活动。在办理登记注册后，各级工商机关要运用信息化手段，对经营项目的审批机关明确的，将市场主体登记注册信息通过本级政务服务平台及时告知同级相关审批机关；对经营项目的审批机关不明确或不涉及审批的，以及《烟台市工商登记后置许可事项“双告知”目录》公布前登记的市场主体，工商机关要将市场主体登记注册信息及时在本级政务服务平台上发布，相关审批机关或行业主管部门应及时查询，根据职责做好后续监管工作。在实现省、市、县（市、区）政务服务平台互联互通前，建立应急过渡机制。相关审批机关或行业主管部门要及时登录工商机关市场主体信息共享平台，主动认领属于本部门行政审批范畴的相关主体信息，依法办理审批手续。各相关行政审批部门要指定专人负责认领，并及时进行转办分流。县级工商机关登记后，与县级政务服务平台链接，各审批机关通过登录同级政务服务平台查询认领系统，及时查询认领。（各级工商机关牵头负责，各级审批机关、行业主管部门配合）

2.严格按照职能分工履行监管职责。严格依法依规进行监管,各部门要按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，切实履行监管职责，加强“先照后证”改革后的事中事后监管，防止出现监管真空。法律法规明确监管部门和监管职责的，要严格依法执行。对国发〔2015〕62号文件、鲁政发〔2016〕18号文件和本意见已明确监管部门及监管职责的相关审批项目，各部门要严格按照职责分工依法执行。法律法规没有明确监管部门和监管职责的，各部门要按照本级政府公布的“三定方案”和权力清单、责任清单履行监管职责。（各级工商机关、审批机关、行业主管部门按照职责分工分别负责）

进一步明确职能部门监管职责。涉及行政许可的经营事项，由各审批机关履行监管职责，并依法依规查处未取得许可证或批准文件，或者许可证、批准文件被吊销、撤销，或者有效期届满，擅自从事审批事项经营等违法行为。不涉及行政许可的一般经营事项，但有明确主管部门指导、规范和促进的行业领域，由行业主管部门牵头监管，并依法依规查处有关违法行为，有关职能部门配合；无明确主管部门的行业领域，由工商机关牵头监管，并依法依规查处有关违法行为，相关职能部门配合。审批机关和监管部门不一致的，按照法律、法规和国务院决定执行。（各级审批机关、工商机关、行业主管部门按照职责分工分别负责）

强化属地监管和跨部门协作监管。各职能部门对其监管范围内的经营事项，原则上实行属地监管，由相应的县市区政府（管委）部门负责监管，市级职能部门主要负责各自职责分工事项的监管，并行使市场执法监督指导、协调跨区域执法和重大案件的查处职责。各职能部门在日常监管中发现违法行为涉及其他部门监管职责的，应及时告知相关部门跟进监管。（各级审批机关、工商机关、行业主管部门按照职责分工分别负责）

统筹解决监管执法力量不足问题。针对部分行业主管部门无专门执法力量的问题，研究制定行业主管部门依法提请工商等部门牵头共同查处违法案件的具体规定，确保事有人管，责有人负，实现无缝衔接。（市编办、市法制办、市工商局牵头负责，市级各审批机关、行业主管部门配合）

（三）建立完善跨部门协同监管机制。

1.扎实做好信息公示工作。加快建设企业信用信息公示“全国一张网”,工商机关要按照国务院、工商总局关于加快推进国家企业信用信息公示“全国一张网”建设的部署要求，进一步优化、升级国家企业信用信息公示系统（烟台），研究制定我市与国家企业信用信息公示“全国一张网”信息化建设对接方案，认真履行公示市场主体信息的法定职责，督促市场主体履行信息公示义务。（市工商局负责）

扎实做好行政许可和行政处罚等信用信息公示工作,各部门要严格执行《企业信息公示暂行条例》，认真落实《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》（国办发〔2015〕51号）和省、市关于做好行政许可和行政处罚等信用信息公示工作的有关要求，将各自履职过程中产生的行政许可信息、行政处罚信息及其他依法应当公示的信息，通过“信用烟台”、国家企业信用信息公示系统（烟台）以及综合性政务网站等向社会公示，积极推进行政许可和行政处罚“双公示”落实到位。（市发展改革委、人民银行市中心支行、市工商局牵头负责，市级各审批机关、行业主管部门配合）

2.建立信息统一归集、互联共享机制。加快建设市级信用信息共享交换平台,根据《山东省公共信用信息平台建设总体方案》（鲁信用办〔2015〕3号）要求，市发展改革委负责组织编制市级公共信用信息指导目录，出台公共信用信息管理办法，加快推进烟台市公共信用信息平台建设，于2016年年底前完成一期建设并投入使用。按照国家企业信用信息公示“全国一张网”提出的“一网归集、双向服务”的建设目标，形成支撑国家企业信用信息公示“全国一张网”建设需求和归集全市范围内企业信用信息交换共享的信息化能力。(市发展改革委、人民银行市中心支行、市工商局牵头负责，市级各审批机关、行业主管部门配合)

加快推进企业信用信息互联共享。打破信息地区封锁和部门分割，着力推动信息共享和整合。积极推动政府部门掌握的应向社会公开的信用信息统一归集和整合，健全完善我市信用信息统一归集公示机制。加快推进国家企业信用信息公示系统（烟台）归集的企业注册登记、备案、许可、处罚及企业年报等信息，与烟台市公共信用信息平台归集的政府部门相关企业信用信息的双向推送和互联共享。2016年年底前，通过市级公共信用信息共享交换平台，初步实现工商机关、审批机关、行业主管部门及其他部门之间的信息实时传递和无障碍交换。（市发展改革委、人民银行市中心支行、市工商局牵头负责，市级各审批机关、行业主管部门、司法机关配合）

3.强化信息分类管理与协调合作。工商机关、审批机关、行业主管部门要严格区分涉密信息和非涉密信息，依法实施对企业信息在采集、共享、使用等环节的分类管理。通过构建双向告知机制、数据比对机制，把握监管风险点，将证照衔接、监管联动、执法协作等方面的制度措施有机贯通，支撑事中事后监管。各级、各部门要建立健全与同级人民法院、人民检察院等司法机关之间的信息共享和协调合作机制，有效形成工作合力。（各级工商机关、审批机关、行业主管部门按照职责分工分别负责）

4.加强监管风险监测研判。建立风险监测防控机制，防范化解监管风险。工商机关、审批机关、行业主管部门要按照法定职责，牵头组织有关部门加强监管风险监测和分析研判，充分运用大数据、物联网等现代信息技术，整合抽查抽检、网络市场定向监测、违法失信、投诉举报等相关信息，掌握相关领域违法活动特征，提高发现问题和防范化解区域性、行业性及系统性风险的能力。要通过信息公示、抽查、抽检等方式，综合运用提醒、约谈、告诫等手段，强化对市场主体及有关人员的事中监管，及时化解市场风险。要针对存在违法违规行为的市场主体强化事后监管，依法及时认定违法违规行为的种类和性质，由有关部门依据各自职能共同参与处置。（各级工商机关、审批机关、行业主管部门按照职责分工分别负责）

加强网络市场监管。健全完善网络市场监管信息化系统，提升网上搜索和监管效能，提高“以网管网”的能力。运用“互联网+”思维，探索政府、企业、消费者信息互动新模式，推进网络市场社会共治。建立健全网络市场监管分工协作机制，强化线上线下一体化监管。深化部门合作，建立有效的发现机制，按照各司其职、资源共享的原则，加强协同监管，加大对非法主体网站清理力度，加大对网上售假、侵权、虚假宣传、不正当竞争等违法行为的执法办案力度。（市商务局、市工商局、市公安局、市食品药品监管局、市经济和信息化委、市金融办、人民银行市中心支行、烟台银监分局、烟台保监分局等部门按照职责分工分别负责）

5.全面推行“双随机、一公开”监管。建立随机抽查工作机制。有关部门要根据法律法规规定，制定本部门随机抽查事项清单，明确抽查事项的抽查依据、抽查主体和抽查内容。建立推行随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查机制，细化完善随机抽查工作程序，制定随机抽查事项实施细则，建立执法检查全过程记录和责任追究制度，落实执法检查监管责任。实行“双随机”抽查事项季报制度，各级、各部门要按照随机抽查事项清单，对随机抽查事项（项目及商品类别）、抽查批次、抽查次数、随机选派检查人员人次以及联合抽查事项（项目及商品类别）、联合抽查次数、联合抽查检查人员人次等数据逐季汇总上报，半年、年度上报“双随机”事项监管工作总结。切实加强对随机抽查结果的分析与运用，对抽查过程中发现的违法违规行为，要依法依规加大联合惩戒力度，将随机抽查结果纳入市场主体的社会信用记录，并在“信用烟台”、国家企业信用信息公示系统（烟台）以及综合性政务网站公示。（各级工商机关、审批机关、行业主管部门按照职责分工分别负责）

鼓励各级政府试点建立跨部门联合随机抽查工作机制。各县市区要结合自身实际，积极探索跨部门联合随机抽查的有效途径和措施，为建立完善随机抽查工作机制积累可复制、可推广的经验。（各县市区政府、管委负责）

6.建立健全市场主体信用联合奖惩机制。全面推广在行政管理事项中使用信用记录和信用报告制度。将使用信用记录及信用报告嵌入行政管理和公共服务的各领域、各环节。各级、各部门和具有行使管理公共事务职能的组织，在对市场主体实施市场准入、行政审批、资质认定、享受财政补贴、企业法定代表人和负责人任职资格审查、政府采购、政府购买服务、银行信贷、招标投标、国有土地出让、企业上市、货物通关、税收征管、社保缴费、外汇管理、劳动用工、价格制定、电子商务、产品质量、安全生产、食品药品安全、消费品安全、知识产权、环境保护、治安管理、人口管理、出入境管理、授予荣誉称号等行政管理和公共服务过程中，查询企业的完整信用档案，作为重要参考依据。（各级工商机关、审批机关、行业主管部门按照职责分工分别负责）

建立跨部门联动响应和失信惩戒机制。对违法市场主体加大行政处罚和信用约束力度，依法实施吊销营业执照，吊销、注销、撤销许可证，列入经营异常名录和严重违法失信企业名单等惩戒措施。2016年年底前，建立健全跨部门联动响应机制和失信惩戒机制，严格落实国家有关部委和行业主管部门共同签署的系列协同监管和联合惩戒合作备忘录，对被列入经营异常名录、严重违法失信企业名单、重大税收违法案件当事人名单、失信被执行人名单、行贿犯罪档案等失信主体依法予以限制或禁入，形成“一处违法、处处受限”的联合惩戒机制。（市发展改革委、人民银行市中心支行、市工商局牵头负责，市级各审批机关、行业主管部门配合）

建立守信联合激励机制。在市场监管和公共服务过程中，同等条件下，对诚实守信者实行优先办理、简化程序等“绿色通道”支持激励政策。鼓励开发“税易贷”“信易贷”等守信激励产品，引导金融机构和商业销售等市场服务机构参考使用市场主体信用信息、信用积分和信用评价结果，对诚信市场主体给予优惠和便利，使守信者在市场中获得更多机会和实惠。（市发展改革委、人民银行市中心支行牵头负责，市级各审批机关、行业主管部门配合）

7.积极推进综合行政执法体制改革。优化监管执法体制机制。持续推动市场监管重心下移，落实属地管理责任，精简压缩市级行政执法队伍，减少市区执法层级，强化县级执法职责。实行部门领域内综合执法，探索县级跨部门、跨领域综合执法。健全行政执法与刑事司法衔接机制，完善落实职能部门与综合执法机构协调配合机制，完善执法监督机制，努力维护市场监管的严肃性、权威性。（市编办，市法制办，各县市区政府、管委牵头负责）

（四）构建社会共治格局。

1.引导市场主体自治。采取守信激励、失信惩戒措施，促使市场主体强化主体责任。引导市场主体加强自我管理，在安全生产、质量管理、营销宣传、售后服务、信息公示、纳税申报等方面切实履行法定义务。引导市场主体充分认识信用状况对自身发展的关键作用，督促企业规范经营行为，并承担社会责任，促进企业守法经营。鼓励支持市场主体通过互联网为交易当事人提供公平、公正的信用评价服务，客观公正记录、公开交易评价和消费评价信息。（各级工商机关、审批机关、行业主管部门按照职责分工分别负责）

2.推进行业自律。充分发挥行业协会、商会对促进行业规范发展的重要作用。将行业协会、商会的意见建议作为制定法规、重大政策及评估执行效果的重要参考，在事中事后监管的各个环节建立行业协会、商会的参与机制。发挥和借重行业协会、商会在权益保护、资质认定、纠纷处理、失信惩戒等方面的作用。支持行业协会、商会开展行业信用评价工作，建立健全企业信用档案，完善行业信用体系。通过政府购买服务等方式，委托行业协会、商会开展信用评价、咨询服务、法律培训、监管效果评估，推进监管执法和行业自律的良性互动。（各级工商机关、审批机关、行业主管部门按照职责分工分别负责）

3.鼓励社会监督。充分发挥市场专业化服务组织的监督作用。大力依靠消费者协会等社会组织，及时了解市场监管领域的突出问题，有针对性地加强监督检查。积极发挥会计师事务所、律师事务所、公证机构、检验检测认证机构等专业服务机构的监督作用。支持仲裁机构、调解组织等，通过裁决、调解等方式解决市场主体之间的争议。积极构建第三方信用评估机制，培育、发展社会信用评价机构，支持开展信用评级，提供客观公正的市场主体资信信息。支持探索开展社会化的信用信息公示服务。充分发挥社会舆论的监督作用，健全公众参与监督的激励机制，形成消费者“用脚投票”的倒逼机制，创造条件鼓励群众积极举报违法经营行为，充分利用新媒体等手段及时收集社会反映的问题。（各级工商机关、审批机关、行业主管部门按照职责分工分别负责）

三、组织保障

实行“先照后证”改革,加强事中事后监管,涉及的部门多、范围广、情况复杂，是一项系统工程。各级、各部门要加强领导，明确责任，狠抓落实，强化问责，攻坚克难，扎实推进。

（一）切实加强组织领导。各级、各部门要深刻认识“先照后证”改革后加强事中事后监管的重大意义，准确把握各项改革要求，建立健全政府主导、部门主抓、社会参与、统筹推进的工作机制，将涉及事中事后监管和相关信息化系统研发应用等经费纳入同级财政预算，着力强化工作执行力度，及时协调解决改革中遇到的重点难点问题，做到明确工作时限与扎实有效推进相结合，落实部门责任与强化协同配合相结合，贯彻工作要求与鼓励探索创新相结合，确保各项改革措施落实到位。

（二）严格落实责任分工。各级、各部门要科学筹划，周密部署，精心组织，按照意见任务分工进一步研究细化各项工作措施，认真落实到位。尤其对当前已经明确时间进度的任务，要倒排时间表，分解任务，责任到人，确保按时按要求完成。对持续推进的各项任务，要抓紧研究规划，提出时间表、路线图，分步推进实施。各职能部门是事中事后监管工作的责任主体，主要领导是第一责任人，分管领导是主要责任人，从事日常监管的工作人员是直接责任人。涉及多个部门的，牵头部门要负总责，抓好组织协调，其他部门要密切配合，积极支持，协同推进。为扎实有效推进事中事后监管工作，建立重要事项联络员制度，自本意见下发10个工作日内，各县市区要将分管副县市区长（管委副主任）、牵头部门及分管领导、承办科室及负责人、联络员；市直各部门将本单位分管领导、承办科室及负责人、联络员（包括姓名、职务、办公电话、手机号码）名单通过政务 内网电邮系统报市工商局。

（三）加强舆论宣传引导。各级、各部门要通过多种途径、采取多种形式，积极宣传事中事后监管职责、措施、工作进展情况和成效，及时解答和回应社会关注的热点问题，鼓励和引导全社会广泛参与到改革中来。加强法治宣传教育，推动全社会树立法治意识，进一步营造诚信守法的社会氛围。

（四）强化工作督促检查。在市推进政府职能转变领导小组领导下，商事制度改革组负责对本意见落实情况的统筹协调、跟踪了解、督促检查、考核通报，确保改革后各项工作有序推进。市审计局要加强对意见落实情况的跟踪审计，加大对履行法定职责等方面的审计力度，促进“先照后证”改革后加强事中事后监管各项改革政策落实到位。

附件：烟台市人民政府关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见.pdf

烟台市人民政府

2016年10月13日