张明亮，省委党校（山东行政学院）应急管理培训部（省应急管理培训基地办公室）主任、发展和安全研究院院长，教授、博士、博士后导师，齐鲁领军型应急人才，省应急管理学会秘书长，长期从事应急管理、风险治理与公共安全研究。
烟台市“十五五”应急管理体系建设规划立足统筹发展和安全，着眼到2030年应急管理体系和能力现代化建设，系统部署应急指挥、安全生产、防灾减灾救灾、自然灾害防范、应急救援、基层应急能力、科技创新、法治和人才、社会共治等重点任务。从规划结构看，这不是对既有应急管理工作的简单延续，而是围绕“大安全大应急”框架，对烟台未来一个时期应急管理治理模式、能力结构和支撑体系作出的系统性安排。规划明确提出坚持预防为主、科技赋能、夯实基层基础，并把治理模式向事前预防转型作为重要目标，体现了从“应急处置”向“风险治理”、从“单灾种应对”向“综合应急”、从“政府单向管理”向“多元协同共治”的明显转变。
一、以“大安全大应急”统领全局，推动应急管理由分散治理向系统治理转变
这份规划最值得关注的一个特点，是把应急管理放在经济社会发展全局中谋划。规划不是单独安排某一个行业、某一种灾害的处置，而是首先从应急指挥体系入手，提出健全跨部门、跨区域、跨灾种协同机制，推进“海陆空”一体化应急联动，强化政企军地协同。这种安排符合现代风险治理的基本规律。突发事件往往具有跨区域、跨行业、跨灾种和链式演化特征，一次极端天气可能同时引发城市内涝、交通中断、供电通信受损、地质灾害和次生事故，单一部门很难独立完成全过程处置。
因此，规划提出建设权威高效的市、县两级应急指挥部，明确议事协调机构、专项指挥部、专业委员会以及驻烟部队、专业救援力量的职责定位，并强化现场指挥授权和极端条件下决策能力，其实质是把“部门负责”进一步转化为“协同负责、统一指挥”。特别是“一张图”、数据互联互通、联合会商、现场信息直报等安排，有利于形成风险发现、预警研判、指挥调度、资源投送和复盘评估的完整链条。
从烟台自身特点看，这种“大安全大应急”框架尤为必要。烟台既有化工、矿山、工贸、建筑施工等传统高风险行业，又具有海洋渔业、港口、核电、海上平台等特色风险，同时还面临台风、暴雨、森林火灾、地质灾害等自然灾害风险。未来还将面对低空经济、人工智能、氢能储能、商业航天、深海开发等新兴领域风险。只有打破传统行业边界和灾种边界，才能真正提升城市整体安全韧性。
二、突出“治本攻坚”，推动安全生产治理从事故防范向风险源头治理转型
规划把“深化安全生产治本攻坚”作为重要篇章，提出完善安全生产责任体系、强化源头管控、深化隐患排查治理、有效防控安全风险、提升全域本质安全水平。这一安排抓住了安全生产工作的关键：事故表现在现场，根子往往在责任、制度、规划、准入和技术。
其中，规划提出将安全生产纳入高质量发展年度考核，完善新产业、新业态监管职责动态调整机制，建立风险隐患排查整治责任倒查机制，体现了“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”向制度化、责任化深化的方向。尤其是针对重点行业领域传统风险和新兴产业、未来产业新兴风险，提出健全风险预警与联防联控机制，说明烟台已经开始从“有什么风险管什么风险”向“产业发展到哪里、风险治理就跟到哪里”转变。
规划还特别强调危险化学品等领域建设项目全生命周期安全风险审查、设备设施全生命周期完整性管理、区域安全风险容量评估以及“三同时”管理。这意味着安全治理关口进一步前移，从过去项目建成以后检查，逐步前移到规划、选址、准入、设计、建设、运行、退出全过程。对烟台这样的产业大市而言，真正实现高水平安全，不能主要依赖增加检查频次，而要更多依靠源头治理、本质安全和数字技术。
三、把防灾减灾救灾作为城市韧性建设的重要组成，提升综合防灾能力
规划对自然灾害防范的部署体现了鲜明的综合性。它没有把防灾减灾简单理解为灾害发生后的抢险救援，而是把风险监测、工程治理、避难空间、物资储备、公众教育和救灾救助统筹起来，强调将防灾减灾要求融入城市规划和工程建设全过程。
特别值得关注的是，规划提出推进海绵城市、韧性城市建设，加快城市易涝点整治和地下空间防汛改造，强化老旧燃气管道、桥隧、高风险建筑等城市生命线工程安全评估与改造。这实际上是把应急管理与城市建设、国土空间规划、市政基础设施更新等工作进一步衔接起来。未来的防灾减灾救灾，不只是应急队伍和装备的安全，更是城市自身承受风险、吸收冲击和快速恢复能力的安全。
规划提出“三高一低”区域综合治理、四级应急避难场所体系、风险普查成果融入国土空间规划等措施，体现了明显的韧性治理思维。建议在实施过程中进一步强化“风险地图—规划管控—工程治理—应急准备—灾后恢复”的闭环，使防灾减灾从专项工作真正融入城市发展全过程。
四、突出烟台特色风险，构建海陆空一体化、专业化应急救援体系
烟台是沿海城市，海洋和港口是其重要特色，也是应急管理必须面对的特殊场景。规划提出强化海事、海警、应急、消防、交通运输、海洋发展等部门协同，深化“海陆空”一体化应急联动，并将重点企业专业救援队伍及特殊装备纳入统一调度，这些安排具有较强的烟台辨识度。
同时，规划没有局限于传统灾害事故，而是主动关注航空航天、深海开发、人工智能、低空经济、氢能储能、分布式光伏等新兴风险，提出动态清单管理、风险辨识与评估、地方技术规范研究和重大风险源纳入监测预警网络。这体现出应急管理理念正在由“事故发生后处置”转向“产业发展与风险治理同步设计”。
在救援能力建设方面，规划强调“双盲”演练、跨部门跨区域联演联训，以及“接警调度、应急响应、力量投送、现场处置、协同联动”等关键环节效能评估，并提出对较大以上应急救援行动开展回溯性评估。这一点非常重要。应急能力不是写在预案里的文字，而必须通过演练和实战验证。今后应更加注重用量化指标检验“反应快不快、力量到不到、装备管不管用、协同顺不顺、处置效果好不好”。
在应急装备配备方面，规划强调“三断”极端场景，提出加强大型特殊装备配备，配齐配强水上救援机器人、大流量移动泵站、管涌探测仪等重要装备器材。这体现出对全球气候变暖背景下“中国北方南方化、南方北方化”的深刻认知，对黑天鹅事件防范的高度重视。
五、把基层作为应急管理现代化的“最后一公里”，夯实第一道防线
应急管理的重心在基层，风险防范的第一现场也在基层。规划将基层应急管理单列一章，提出完善乡镇（街道）应急指挥机制，动态更新风险隐患“一张图”和安全转移路线图，落实临灾预警“叫应”机制，建设“综合+专业+社会”基层应急队伍。这些措施抓住了基层工作的核心。
从实践看，基层应急能力的短板往往不是没有制度，而是人员、装备、经费、培训和操作标准不足。因此，规划同时提出将基层应急经费纳入同级财政预算，优化县乡村三级物资储备布局，推进高风险地区标准化储备点建设，并通过物联网、大数据提升智慧应急水平。只有把“有人干、有钱干、有装备干、有标准干”同时落实，基层能力建设才能避免形式化。
六、以“新质生产力”赋能应急管理，形成科技、产业、治理协同发展的新优势
规划把“培育应急管理新质生产力”单列出来，是一个值得重视的战略信号。其核心并不是简单增加几个科技项目，而是推动应急管理从传统经验型治理向数据驱动、技术支撑和产业协同转变。规划提出建立专家智库，围绕智能感知预警、无人化救援、多灾种耦合模拟等方向开展攻关，探索“人工智能+应急管理”，同时推动应急产业装备发展。
我认为，烟台在实施这一部分内容时，
一是应特别注意“技术先进”与“实战管用”的统一。应急科技最重要的评价标准不是概念是否新，而是能否在极端场景中稳定运行、能否降低人员暴露风险、能否缩短响应时间、能否提高决策准确性。建议更多采取“场景牵引、需求导向、实战验证”的方式，把无人机、机器人、卫星通信、智能感知等装备放到真实灾害事故场景中检验，形成“需求提出—技术研发—场景验证—迭代升级—推广应用”的闭环。
二是发挥烟台基础和优势，加力抢占“安全经济”万亿级潜力赛道。安全应急产业是支撑公共安全与应急管理体系的关键物质基础和技术保障，是防范化解重大风险、构筑本质安全屏障的“硬核支撑”，也是培育新质生产力、扩大有效投资、拉动内需增长的万亿级潜力赛道。烟台拥有雄厚产业基础、丰富应用场景和巨大市场空间，具备将其打造为高质量发展新支柱的独特优势和巨大潜力。建议支持烟台黄渤海新区打造应急海工装备、海上探测搜救设备、海洋应急防护用品、海洋环境监测系统、海上应急通信设施等五大产业集群，组建海洋应急装备研究院，争创国家级海洋应急装备产业集群。
七、从“规划文本”走向“治理能力”，关键在于建立任务闭环和评估机制
一份好的规划，最终要体现在执行效果上。规划已经提出由市应急管理局统筹协调，各部门和区市制定实施方案、年度计划和责任清单，实行清单化管理，并建立动态监测、定期评估和督导问效制度。这为规划落地提供了基本制度保障。
下一步，建议进一步把规划目标转化为年度任务、重点工程和可评价指标，形成“年度任务清单、重点项目清单、责任主体清单、资金保障清单、风险问题清单”五张清单。尤其要把事故下降、灾害损失、预警响应、救援投送、基层能力等目标进一步转化为可衡量、可追踪、可复盘的指标。规划提出“生产安全事故死亡人数下降15%、亿元GDP生产安全事故死亡率下降33%、每百万人口年均因灾死亡率低于0.9”等指标，已经具备较好的结果导向基础。
总体来看，《烟台市“十五五”应急管理体系建设规划》最大的价值，在于把未来五年烟台应急管理工作的重点从“解决具体问题”进一步提升到“重塑治理体系”。它既强调责任体系和法治保障，也强调风险源头管控；既强调专业救援和装备能力，也强调基层基础；既关注传统高风险行业，也主动布局新兴产业风险；既强调灾害事故处置，也强调城市韧性和社会共治。
从专家角度看，规划实施的关键，不是把每项任务平均用力，而是围绕“事前预防、精准感知、快速决策、协同处置、基层夯实、复盘提升”形成一条完整能力链。建议烟台以规划实施为契机，进一步推动应急管理与产业发展、城市建设、数字治理、基层治理深度融合，努力形成具有烟台特色的“大安全大应急”治理模式，为全市高质量发展提供更加坚实的安全保障。
打印
关闭