崔海龙，烟台市水利勘测设计研究院有限公司高级工程师，深耕水利工程调度、防汛预案编制、防汛指挥体系建设领域多年，长期参与全市水旱灾害防御实战研判、工程抢险技术支撑工作，是烟台市防汛抗旱领域资深技术专家。
近年极端暴雨、台风、连旱等灾害多发频发，城市内涝、山洪地质灾害、水库河道风险叠加，原有防汛预案体系已难以匹配当前防灾救灾实战需求。2024年起，我市依据《防洪法》《山东省防汛抗旱应急预案》《烟台市突发事件总体应急预案》等上位法规，结合机构改革部门职能调整、历年防汛实战经验，完成新版《烟台市防汛抗旱防台风应急预案》（烟政办字〔2026〕34号）修订印发。结合多年一线防汛工作经验，我从修订核心逻辑、四大民生关键创新、整体实施价值三方面，对新版预案做专业深度解读。
一、本次预案修订的底层逻辑与现实必要性
原2022版预案运行期间，为全市防汛防台风、抗旱工作筑牢了基础防线，但对照现阶段防灾新形势，存在四点突出短板，也是本次全面修订的核心动因。
第一，指挥体系权责不匹配。机构改革后防汛、应急、城管、水利多部门职责重新划分，原有指挥架构、办公室分工、部门责任边界模糊，遇到台风、特大暴雨时容易出现多头指挥、衔接脱节问题，亟需理顺市级统筹指挥链条。
第二，预警落地缺少刚性约束。过去预警发布后存在 “发而不传、传而不动”现象，橙色、红色高等级预警不能快速直达党政主要负责人，基层响应滞后，群众转移避险窗口期被压缩。
第三，极端灾害处置缺少法定授权。面对“断路、断电、断网”三断场景、强台风特大暴雨风险区域，基层能否果断采取停课、停业、停工、停产、停运“五停”措施无明确依据，存在处置顾虑。
第四，群众转移安置标准不统一。以往避险安置点选址随意、安全把关不严，部分点位临近河道、滑坡隐患区，同时缺少统一建设、管理、安置配套标准，群众不愿转、不敢转问题突出。
除此之外，省级防汛预案完成更新、我市近年应对台风、旱涝灾害积累大量实战经验，也倒逼预案完成系统性升级，实现上下级预案贯通、实战经验制度化。
二、新版预案四大核心民生亮点
本次修订没有停留在条文微调，而是直击基层处置痛点、群众安全难点，形成四项突破性制度设计，也是本次预案最具实操价值的创新内容。
（一）重构指挥体系，明晰分层指挥权，解决“谁来统筹、谁来拍板”
本次最大制度调整是全面落地双指挥长制度，从顶层理顺全市防汛指挥权责，彻底破解以往指挥层级混乱问题。
一是市级层面实行双指挥长架构，由分管水利、分管应急两名副市长同步担任市防指指挥长，分别统筹水利工程调度、全域应急抢险救援两大核心板块，实现水利工程防守、人员转移救灾双线统一协调，避免单一分管领导统筹力量不足的短板。二是重新划分市防办运行机制，明确市水利局、市应急局联合组建市防办，办公场所设在市应急局，水利部门承担日常技术统筹工作；单独在市城管局设立城市防汛抗旱办公室，专门负责城区内涝、城市供水排水、市政设施防汛，确保机制畅通。三是清晰划分应急响应签发权限，权责到人、分级决策：一级、二级特大/重大灾害响应，必须由市防指指挥长签字启动；三级、四级一般、较大灾害响应，由防办正副主任即可签发。同时新增战时模式机制，一旦发生水库垮坝、大面积决口等重大险情，直接纳入市防灾减灾救灾委员会统一指挥，打破部门壁垒。四是细化区市带班值守层级，按响应等级明确带班领导：四级响应副指挥长值守、三级指挥长/副指挥长值守、一二级必须由区市指挥长全天候在岗，从制度上杜绝领导缺位、调度迟缓问题。
整套指挥权调整，本质是把“模糊的统筹责任”转化为“清晰的分级决策权”，灾害来临时不用层层请示、快速定策，大幅压缩应急处置时间。
（二）预警“叫应”机制全面刚性化，打通预警到责任人“最后一米”
针对以往预警信息传递层层衰减、高风险预警重视不足的问题，新版预案将“叫应”机制贯穿监测预警全流程，设置硬性时限、硬性报送要求，变成不可变通的刚性工作制度。
搭建“天空地水工”一体化监测三道防线，依托气象卫星、测雨雷达、雨量站、水文站全覆盖监测，提前预判暴雨、山洪、地质灾害，为预警叫应预留充足前置时间。明确预警传递闭环流程：所有预警发布后第一时间报送同级防指，同步直达各区市；乡镇、村建立逐级叫应链条，预警信息必须点对点通知基层网格员、隐患点责任人、村干部。设立高等级预警硬性时限要求：发布橙色、红色暴雨、台风等高风险预警，1小时内必须报送同级党政主要领导，同步通知预警覆盖区域属地负责人，不存在缓冲期、变通空间，倒逼各级领导第一时间掌握风险、部署避险。拓展多灾种联合预警，新增地质灾害气象风险预警，由自然资源、气象部门联合会商发布，确保地质灾害早预警、早处置。
简单来说，过去预警是“发出去就行”，现在预警是“必须叫到人、领导必须知、基层必须动”，从制度上解决预警悬空、响应滞后的民生安全隐患。
（三）明确极端场景“五停”处置授权，基层处置不再“束手束脚”
本次预案最大的便民、基层减负突破，就是明确极端天气下“五停”措施法定实施路径，同时配套“三断”极端场景专项保障方案，直面强降雨、台风下群众出行、生产生活安全风险。一方面，授予属地灵活处置权限：当发布暴雨橙红预警、强台风过境、河道超警戒水位、山洪地质灾害极高风险时，属地政府可综合研判，直接采取停课、停业、停工、停产、停运五项管控措施，不用多层级反复报批，快速关停学校、景区、工地、交通场站、沿街经营场所，从源头减少人员暴露在危险区域。另一方面，针对性处置断路、断电、断网“三断”极端险情：在一级、二级高等级响应中，专项划定交通、电力、通信抢修保障责任，要求优先抢通救援生命线、抢险点位优先保供电、损毁通信设施24小时抢修恢复，即便出现全域基础设施瘫痪，也能保障救援、人员转移基本通讯交通需求。
这套设计兼顾群众生命安全和基层处置效率，彻底解决以往基层不敢关停、等待上级指令错失避险窗口期的突出问题。
（四）人员转移安置标准化，从源头解决“不愿转、不敢转、无处转”
人员转移是防汛工作保护群众生命的核心环节，新版预案对安置点选址、建设、管理、转移流程出台统一硬性标准，实现转移安置全流程规范化。
一是安置点选址设立负面清单，硬性规定避难场所必须避开洪涝高风险区、地质灾害隐患点、危房、低洼易涝地带，优先选择地质稳定、建筑安全、配套完善的学校、体育馆、党群服务中心，从选址源头杜绝安置点次生灾害风险。二是全链条标准化转移流程。要求各区市、镇村逐户建立需转移人员台账，精准统计老弱病残、独居群众，提前规划转移路线、运输车辆、安置点位，常态化组织转移演练，让群众熟悉避险路线，降低抵触情绪。三是完善“四位一体”救助保障体系，整合政府救助、灾害民生保险、社会捐赠、群众自救互救，转移群众安置期间生活物资、医疗保障全部纳入预案制度，解决群众“转移后生活无保障”的顾虑，从根源减少不愿转移现象。四是明确强制转移机制，对劝导后仍滞留危险区域人员，属地可依法实施强制转移，同时划定管控要求，险情未解除前禁止群众擅自返回风险区，守住人员安全底线。
标准化的安置体系，既给基层提供清晰执行标准，也打消群众转移的后顾之忧，大幅提升人员转移工作落地成效。
三、新版预案落地实施的核心价值与长远意义
（一）压实刚性防灾责任，实现预警、响应、转移全链条闭环管理
本次修订把指挥、预警、处置、安置关键环节全部设置硬性约束，双指挥长、1小时高等级预警上报、五停授权、安置点负面清单等制度形成完整责任链条，改变以往防汛工作“重部署、轻落地”的现状，真正推动预警叫应、人员转移等关键举措落地见效。
（二）构建上下贯通、城乡一体的防汛预案体系
本次市级预案修订完成后，为各区市、行业部门、乡镇村居、企业提供统一编制范本，要求各级同步修订本级防汛防台风、抗旱专项预案，统一响应标准、统一处置流程，实现市、区、镇、村四级预案上下衔接、信息互通、同步联动，避免区域处置标准不一、协同脱节。
（三）大幅提升极端灾害实战处置能力，守住群众生命财产底线
针对台风、特大暴雨、持续干旱、水库险情、城市内涝、地质灾害等烟台高频灾害场景，量化各级响应启动条件，明确各部门分领域处置任务，配套抗旱调水、人工增雨、抢险救援、基础设施抢修全套措施，兼顾防汛与抗旱双向需求，既能快速处置洪涝台风险情，也能分级应对轻、中、重、特大干旱，全方位提升城市防灾韧性。
（四）形成可复盘、可优化的动态防灾机制
预案明确要求每次水旱、台风灾害处置完成后，各级防指及时开展复盘评估，梳理响应流程短板、指挥衔接漏洞、转移安置问题，反向优化本地应急处置流程，形成“实战—复盘—优化预案”的动态提升机制，持续适配气候变化下不断加剧的极端灾害风险，为烟台长期水旱灾害防御提供长效制度支撑。
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