刘志刚:烟台市防震减灾中心高级工程师，国家一级地震安全性评价工程师，山东省地震安全性评定委员会成员、烟台市应急管理专家库地震地质灾害专家组组长，2025年入选山东省应急厅“齐鲁应急拔尖人才”。长期从事地震监测预报和地震安全性评价工作，发表过防震减灾方面专业论文20多篇。
烟台地处胶东半岛，环渤海地震带重要部位，地震活动背景复杂，城乡高层建筑、生命线工程和重大基础设施密集，一旦发生大震巨灾，人员搜救、医疗救治、群众安置、抢通保通任务艰巨。近年来，国家、山东省新版地震应急预案相继印发实施，机构改革后部门职责重新划分，原预案部分内容已不能完全适应新形势下防震减灾实战需要。我市依据《中华人民共和国防震减灾法》《国家地震应急预案》《山东省地震应急预案》《烟台市突发事件总体应急预案》等法律法规，结合烟台震情形势和实战经验，完成新版《烟台市地震应急预案》修订印发。结合多年一线工作实践，我从修订核心逻辑、四项制度创新、整体实施价值三方面，对新版预案作专业解读。
一、本次预案修订的底层逻辑与现实必要性
原预案运行以来，为全市地震应急准备和抗震救灾工作奠定了基础，但对照“人民至上、生命至上”要求和大震巨灾实战需要，存在四方面突出短板，也是本次系统修订的核心动因。
第一，指挥体系与机构改革后职责调整需要衔接。市抗震救灾指挥部及其办公室、专家组、各应急工作组的组成和职责需要进一步厘清，市、县两级在一般、较大、重大地震中的指挥边界需要明确，避免震时多头指挥、衔接不畅。
第二，“三断”极端场景和大震巨灾处置缺少专项安排。地震后可能同时出现断路、断网、断电，应急通信托底、电力保障、交通“绿色通道”和生命线抢修如何保底，原预案缺乏刚性制度安排。
第三，监测报告和震情灾情报送链条需要规范。风险调查、震情速报、灾情报送、临震预报发布等环节，谁来报、报什么、多长时间报、能否越级报，需要形成闭环。
第四，恢复重建和特殊地震事件处置存在制度空白。灾后调查评估、复盘总结、分级编制恢复重建规划，以及强有感地震、非天然地震、邻市或海域地震波及等非典型事件，缺乏统一处置流程。
同时，省级地震应急预案完成更新、我市近年来应对多次地震事件积累的实战经验，也要求预案系统性升级，实现上下贯通、实战经验制度化。
二、新版预案四项核心制度创新
本次修订不是条文微调，而是围绕震时“谁来干、干什么、怎么干”，形成四项可操作的制度设计，也是预案最具实战价值的内容。
（一）理顺指挥体系，明确市、县分级指挥，解决“谁来统筹、谁来处置”
新版预案重构了市抗震救灾指挥部指挥架构，从顶层理顺全市抗震救灾权责。一是市级层面，市抗震救灾指挥部在市委、市政府领导下统筹全市抗震救灾工作，办公室设在市应急局（地震局），由局主要负责同志兼任主任，承担日常运转和震时信息汇总、综合协调的枢纽职责。二是按需设立综合协调、抢险救援、医疗防疫、通信保障、交通保障、群众生活保障、社会治安、新闻宣传、军队工作、灾害损失评估、恢复重建等十三个应急工作组，并由应急、地震、消防、公安、住建、卫健、通信、电力等部门和高校专家组成专家组，提供决策技术支撑。三是分级明确指挥关系：一般地震由区市抗震救灾指挥机构为主处置，超出本级能力或跨行政区域的，联合应对或按程序申请上级支援；初判6.5级以上地震由省抗震救灾指挥部具体指挥，6.0级以上、6.5级以下在省支持下由市指挥部指挥协调。震时在灾区成立现场指挥部，一线统筹物资调运、队伍协调、伤员转运和次生灾害处置。
这套设计，本质是把“模糊的统筹责任”变成“清晰的分级决策权”，大震来了市里统、一般地震县里办，专家随行、部门分工，不用层层请示、快速定策。
（二）细化四级响应与震级衔接，明确“怎么启动、怎么干”
新版预案对应省级预案，将应急响应从高到低分为一至四级，并与震级、灾害后果一一挂钩。一级响应对应特别重大、重大地震灾害或6.0级以上地震，市级全面动员；二级响应对应较大地震灾害或5.5级以上、6.0级以下地震，由市指挥部统一组织；三级响应对应一般地震灾害或5.0级以上、5.5级以下地震，以区市为主、市级支援指导；四级响应对应4.5级以上、5.0级以下地震及其他重大影响事件。每一级响应都明确了市级、县级各自干什么，并系统规定了搜救被困人员、医疗救治与卫生防疫、转移安置群众、抢修交通通信电力供水、现场监测预警、防范次生灾害、维护社会治安、社会动员、新闻发布与辟谣、烈度调查与损失评估等处置措施。特别明确，当震情可能造成小概率、高风险、超常规灾害时，要果断提级响应，绝不因初判震级不高而贻误战机；待紧急转移安置基本完成、次生灾害风险基本消除、生命线基本抢通后，再由启动响应的机构决定终止。
简单说，经过本次优化，现在是地震来了后，震级对得上、级别定得准、动作有清单、结束有标准。
（三）专项强化“三断”保障和生命线抢修，破解极端场景“最后不通”
针对地震后最棘手的断路、断网、断电问题，新版预案在保障措施中专章作出安排。通信方面，建立有线与无线相结合、基础网络与机动系统相配套的应急通信保障体系，确保震后指挥不断线；广电方面，完善应急广播体系，建立地震预警信息快速发布通道，及时、准确、无偿向群众播发权威信息；电力方面，指导电力企业加强应急供电保障，优先保障指挥场所、搜救现场、医疗救治和群众安置点供电；交通方面，公安、交通、铁路、水运建立紧急运输保障和救援“绿色通道”，依法采取必要交通管制。同时，发改、住建、城管、交通、水利、供电、通信等行业抢修队伍同步上阵，优先抢通生命线，再逐步恢复市政功能。
这套设计就是兜住极端场景的底——即便基础设施大面积瘫痪，也能保证救援队伍进得去、指挥部联得上、群众安置点供得上。
（四）规范特殊地震事件处置与灾后重建闭环，补齐“非典型”短板
新版预案专章规范了三类容易被忽视的地震事件。一是强有感地震，内陆或近海（海岸线外推50公里以内）发生后，市应急局（地震局）立即上报并通报，区市指挥机构作为应对主体，市可派现场工作队协助，重点维护社会稳定。二是非天然地震，监测到2.0级以上按程序报市委、市政府并抄送自然资源和规划部门，1.0级以上、2.0级以下及时通报相关部门，由事发地会同行业主管部门核查性质、震感和社会反应。三是邻市或海域地震波及我市、造成人员伤亡或破坏时，由市指挥部办公室建议启动相应级别响应。灾后重建方面，明确由县级以上政府分级开展灾害调查评估，复盘应对工作、总结教训；特别重大地震按国家和省部署编制重建规划，重大地震由省有关部门会同市编制，较大、一般地震由省市县指导编制，再分步组织实施。
这样就把“非典型事件有人管、灾后工作有闭环”从口号变成了制度，避免震时只盯着大震、震后只救不评。
三、新版预案落地实施的核心价值与长远意义
（一）压实刚性防灾责任，实现灾前、灾中、灾后闭环管理
本次修订把监测报告、分级响应、现场处置、恢复重建各环节都设了硬要求，震情速报、越级上报、提级响应、响应终止、复盘评估环环相扣，推动防震减灾工作从“重部署”向“重落地”转变。
（二）构建上下贯通、城乡一体的地震应急预案体系
市级预案印发后，要求各区市、各行业部门结合实际制定本级本领域预案并报市应急局（地震局）备案；通信、电力、交通、供水、供气等基础设施单位和学校、医院、养老机构等人员密集场所，以及矿山、危化品等可能引发次生灾害的生产经营单位，也要制定相应预案，形成市、县、部门、基层单位四级衔接、同步联动的预案网络。
（三）提升大震巨灾实战处置能力，守住群众生命财产底线
预案对人员搜救、医疗防疫、群众安置、次生灾害防范、社会动员、军地协同等都明确了牵头部门和处置路径，并配强消防、行业抢险、医疗卫生、志愿者、灾害信息员、地震技术专家等队伍，配套物资储备和指挥平台，既能快速应对一般、较大地震，也能承接重特大灾害和省级指挥下的支援任务。
（四）形成可复盘、可优化的动态防灾机制
预案明确每次地震事件处置后都要开展调查评估和复盘，反向优化响应流程；并根据实际情况适时修订，形成“实战—复盘—优化预案”的动态提升机制，持续适配烟台震情形势和城市发展，为长期防震减灾提供制度支撑。
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