一、背景依据
《中华人民共和国行政处罚法》确立“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”等柔性执法制度，对从轻、减轻和不予处罚情形作出明确规定。《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》对规范罚款实施、落实包容审慎监管提出明确工作要求。
为规范烟台市水利领域行政处罚裁量权行使，保障行政相对人合法权益，持续优化营商环境，促进严格规范公正文明执法，结合烟台水行政执法实际，制定《烟台市水利领域从轻减轻和不予处罚适用规则》（以下简称《适用规则》）。
二、出台目的
（一）规范水利行政处罚裁量权。
烟台市水利执法覆盖多个领域，执法事项多、场景复杂，自由裁量空间较大。出台统一适用规则，细化“首次违法”“危害后果轻微”“及时改正”等各类情形认定标准，明确执法人员裁量操作流程，能够有效压缩自由裁量弹性空间，统一全市水利执法尺度，提升行政处罚公正性、规范性。
（二）优化水利领域营商环境。
当前，烟台市持续推进营商环境提质升级，水利涉企执法是优化法治化营商环境的重要环节。通过细化水利领域从轻、减轻、不予处罚适用情形，推广说服教育、劝导示范等柔性执法手段，可以降低执法活动对企业正常生产经营的扰动，引导市场主体主动守法，进一步激发市场主体活力，优化水利营商环境。
（三）提升水行政执法效能。
结合烟台水行政执法实际，针对一线执法普遍遇到的“违法行为轻微”“危害后果轻微”“初次违法”等定性难、认定难的堵点问题，制定可落地、可核验的判断标准，为市县两级执法人员提供清晰办案指引，提升案件办理质效，实现行政执法的法律效果、社会效果有机统一。
三、重点内容解读
《适用规则》共五章十八条，分别为总则、具体适用情形、综合认定标准、程序与裁量要求、附则，紧密贴合河湖、水资源、水土保持等水事管理特点，重点解决执法实践中的实操难题。
（一）应当或者可以不予处罚情形。
规则第六条列明8类情形应当不予处罚，其中比较常见的有：
1.违法行为轻微并且及时改正、没有造成危害后果。
案例：生产建设项目的地点、规模发生重大变化，未补充、修改水土保持方案或者补充、修改的水土保持方案未经原审批机关批准，但主动或按要求停止违法行为，在限期内补办手续的不予处罚。
2.当事人有充分证据证明自己没有主观过错。
案例：暴雨洪水将企业堆放的少量砂石冲入河道，企业在洪水退去第一时间完成清理，提供气象、现场影像证据，证明并非人为堆放侵占河道的不予处罚。
3.超过追责时效：违法行为一般超过2年未被发现；涉及生命健康等危害后果的延长至5年。
提示：不予处罚不能直接口头了事，仍然要走立案、调查、告知、审批流程，出具执法文书，应当对当事人开展批评教育，可采用签署守法承诺书等形式，同时做好记录存档。
规则第七条单独指出，初次违法+危害后果轻微+及时改正，三者同时满足，可以不予处罚，即“首违可不罚”。
案例：某小微企业擅自停止使用节水设施，两年内无同类水事违法记录且违法情节轻微，按要求立即停止违法行为，立即改正，未造成危害后果→可以不予处罚，开展教育。
（二）应当从轻或者减轻处罚。
规则第八条列明了6种情形，需要特别强调的有：
1.主动消除、减轻违法危害后果；
举例：某洗砂项目未验先投，造成轻微环境污染，且企业主动改正并停止生产，执法部门最终降至法定下限从轻处罚。
2.主动交代水利局还没有掌握的自身其他水事违法；
3.配合办案有立功表现（检举揭发别人的水事违法，线索查证属实）；
提示：1.只交代自己的问题不算立功；线索无法查实，也不算立功；2.如果一个案件同时满足多项从轻减轻情节，应当加大从宽幅度；3.拟减轻处罚、疑难案件、社会关注度高的案件，必须经过水行政执法机关集体讨论再决定。
四、核心概念通俗讲
（一）三种处罚（从轻、减轻和不予处罚）是什么？
1.从轻处罚：在法律规定的处罚区间之内，选较轻的处罚。
举例：某违法行为法定罚款2万‑10万元，从轻可以按2万元档位处罚，但不能低于2万下限。
2.减轻处罚：降到法定处罚幅度以下处罚，也可以减少并处的处罚种类。
举例：法定罚款2万‑10万，减轻后可以处1万元罚款；法律规定“罚款+没收工具”并处，减轻后只罚款，不再没收工具。
3.不予处罚：不给予行政处罚，但执法机关仍然要开展调查、进行批评教育。
举例：企业初次在河道岸边少量临时堆放建材，没有影响行洪，执法发现后企业当天全部清理，没有造成损害，可不予处罚，但要开展法治教育。
（二）重点名词通俗释义。
名词 | 通俗解释 | 场景举例 |
裁量权 | 国家行政机关及其工作人员在法定职权范围内对当事人违法行为的处罚，给予何种处罚的权力和权限。 | 同样一件违法行为，法律规定处罚区间为1万至10万，执法人员可以在区间内，结合案情决定罚不罚、罚多少。 |
并处的处罚种类 | 指符合法定条件时，行政机关可同时给予多种行政处罚。 | 警告+罚款、没收+罚款等。 |
违法行为连续或者继续状态 | 连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形；继续状态指一项违法行为具有持续状态。 | 连续违法：某人在多次私自在河道采砂，每一次是独立违法行为，属于连续违法。 继续状态：某企业擅自打井取水用于生产，取水不停，则违法行为处于继续状态。 |
过罚相当 | 设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。 | 某企业在汛期河道倾倒大量垃圾，多次实施同类违法行为，经责令整改后不到位，最终从重处罚。 |
比例原则 | 行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。 | 某工程建设企业未投保安全生产责任保险，在执法部门下达责令改正文书送达前已完成主动改正，未造成实际危害后果，最终不予处罚。 |
五、企业群众高频问答
问题一：是不是只要第一次违法就一定不罚款？
答：不是！“首违不罚”有三个条件要同时全部满足：初次违法+危害后果轻微+及时改正，三者缺一不可。
举例：企业第一次违法就在河道内开挖大量采砂，破坏河势稳定，即便第一次，因为危害后果严重，就不适用不予处罚，该处罚仍要处罚。
问题二：“初次违法”的两年追溯期怎么算？
答：从上次同种违法行为处理决定作出之日起算；如果违法行为持续没有停止，从违法行为停止那一天开始算。同种违法按照法律条款的条、款、项区分。
举例：企业2年前因为“河道内堆放物料”被处罚过，本次又发生河道堆放物料，不属于初次，不能适用首违可不罚。但是如果本次是“未按规定报送水土保持资料”，属于另一种违法行为，仍可判断是否属于初次。
问题三：不予处罚之后，会不会留下违法记录？
答：会留存案件档案记录，但不予行政处罚，不会产生行政处罚的失信记录，不纳入信用中国行政处罚公示。但是执法案卷内部留存，用于判断以后是否属于“初次违法”。
问题四：我企业出现涉水违法行为，我要怎么做争取从宽处理？
答：①第一时间停止违法行为；
②主动采取补救措施：拆除违法设施、恢复原状、补办手续、补缴费用等；
③积极配合调查，如实提供材料；
④如果认为自己没有主观过错，主动提交客观证据（影像、行政文书等），向执法人员陈述申辩。
问题五：从轻、减轻怎么参考裁量标准？
答：优先使用《山东省水行政处罚裁量基准》，水利领域没有对应条款的，可以参照省住建系统相近的裁量条款。所有从轻减轻都要在基准框架下综合判断，不能随意突破。
问题六：不予处罚是不是代表水利部门不管我了？
答：不是。不予处罚案件，执法人员必须开展法治教育，可以采取签署守法承诺书等形式，督促企业完善内部管理制度，避免以后再次发生同类问题。
六、解读机构
解读单位：烟台市水利局总工程师办公室
联系电话：0535-6246746
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