各县市区人民政府（管委），市政府有关部门，有关单位：

为盘活农村存量建设用地，促进土地资源的集约高效利用和城乡用地布局调整，优化用地结构，推进城乡统筹发展，市政府决定，结合社会主义新农村建设，在全市开展农村建设用地整理工作。现根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）和国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发〔2005〕207号）精神提出以下意见。

一、充分认识开展农村建设用地整理工作的重要意义

（一）开展农村建设用地整理是实现耕地占补平衡，解决建设用地供需矛盾的必由之路。我市人多地少，随着经济社会的较快发展，土地供需矛盾将更加突出。在国家启动土地闸门调控宏观经济、各项严管措施逐步落实到位的情况下，土地管理政策只会紧、不会松，年度用地计划指标只会少、不会多。既要满足各项建设对土地的需求，又要实现耕地总量动态平衡，必须大力开展农村建设用地整理，充分挖掘存量土地潜力，实现土地的集约利用，增加建设用地供应，缓解土地供需矛盾，保障经济社会发展。

（二）开展农村建设用地整理是加快城市化和社会主义新农村建设的客观要求。为加快城乡经济社会的统筹发展，党的十六届五中全会提出全面建设社会主义新农村的总要求，这为开创农村工作新局面指明了方向。近年来，随着我市城市化的发展，农村人口向集镇、城市转移的速度进一步加快，广大农村、集镇中空置住宅、闲置宅基地和空闲地大量增加，不仅影响了村镇环境，更造成了严重的土地浪费。目前全市农村居民点和集镇占地达到65519公顷，人均153平方米，是国家规定标准的2倍。城市化和工业化的发展有赖于农村巨大的空间，开展农村建设用地整理，不仅能够释放出大量的建设用地，支持城市化发展，还能够极大地改善农村生产环境，提高农民生活水平，促进城乡一体，实现农村物质文明、政治文明、精神文明和社会文明协调发展。因此，各级要充分认识农村建设用地整理工作的重要意义，把这项工作列入重要日程，切实抓出成效。

二、指导思想、目标任务和基本原则

（三）指导思想。以科学发展观为统领，严格按照保护耕地特别是基本农田、促进建设用地节约集约利用的要求，科学规划，分步实施，积极推进农村建设用地特别是农村居民点的整理，盘活利用存量建设用地，促进城乡用地布局调整，优化用地结构，促进城乡统筹发展。

（四）目标任务。结合全市社会主义新农村建设的总体安排，年内完成所有镇（街道）和行政村建设用地整理规划编制，每个县市区要确立5-10个不同类型的农村建设用地整理示范点，争取用五年左右的时间，消灭农村集镇空置宅基地、闲基地，基本完成城中村、城郊村改造，全市农村建设用地集约程度提高25%以上。

（五）应遵循的原则。

因地制宜、分类指导的原则。各地农村相互间差异较大，经济实力及农民的思想观念各不相同。农村建设用地整理必须坚持从实际出发，因地制宜，分类指导，不搞千村一面，千村一策。

试点先行、整体推进的原则。农村建设用地整理工作的着力点要放在各类典型的培养推广上，抓点带面，全面开花。招远、蓬莱、福山三个省级试点市区要精心组织，周密安排，为全市工作的顺利开展提供借鉴，其他县市区也要确定部分重点村镇，积极开展试点工作，积累经验，全面推开。

政策指导、群众参与的原则。各级政府要发挥组织引导作用和农民的主体作用，加强农村建设用地整理的组织协调工作，动员全社会力量参与。要尊重农民意愿，维护集体和农民土地的合法权益。

制度改革、机制创新的原则。农村建设用地整理涉及面广，情况复杂，必须实行有效的政策拉动和机制推动。要按照“谁投资、谁受益，谁整理、谁优先使用”的原则，引导企业和社会资金参与农村建设用地整理。按照城市建设和社会主义新农村建设的要求，从行政区划、管理体制、产权制度、户籍制度、劳动就业和社会保障等方面进行综合配套改革。

三、加强农村建设用地整理的规划管理

（六）搞好土地开发整理规划编制。要结合土地利用总体规划修编和市委、市政府《关于加快建设社会主义新农村的意见》要求，因地制宜，科学规划，认真抓好四个层面的农村土地开发整理规划编制工作。第一层面，对位于城市周边、且具备村改居条件的城郊村和园区村，依法实行“撤村建居”，纳入城市管理，或将几个村集中起来，统一建设居住小区。原村庄占用的土地，整理后主要用于城市建设和园区项目用地。第二层面，对位于城市规划区内、短时间内不能整体改造的村庄，停止宅基地零星审批，实行建房指标集中审批，建设多层住宅楼，并有计划地对原村庄进行拆除整理。第三层面，以集镇和强村大村为中心，搞好社区化集中居住小区规划。集中建设一批面向在集镇从事二、三产业的农民以及老年农民的居住小区，吸引农业人口向集镇集中。第四层面，对那些不宜归并搬迁的村庄要重点清理空心户、闲置宅，缩空填实，减少占地面积。对一些零星布局、人口大幅减少的自然村，要停止新房建设的审批，引导农民向中心村和集镇转移。

（七）全面开展农村存量建设用地专项调查。各地要组织力量，逐村摸清建设用地的基本情况。对中心镇的闲置土地和低效利用土地、农村内空置住宅、空闲宅基地和村内空闲地，逐宗登记造册，分析土地集约利用潜力，明确农村建设用地整理目标，确定整理方向与措施。

四、加强农村建设用地整理的项目管理

（八）实行项目立项审批制度。农村建设用地整理实行项目管理。镇（街道）将若干个拟整理为耕地的农村建设用地地块组成一个整理项目，经县市区国土资源局审核后，报市国土资源局批准后实施。省级试点市项目经市国土资源局审核报省国土资源厅批准。农村建设用地整理项目立项，要严格落实保护耕地特别是基本农田的要求，并符合国家产业政策、供地政策和集约用地控制标准。折旧地块复垦耕地的数量、质量应不低于新建占用耕地，并与基本农田保护要求相符合，实现项目区内建设用地总量不增加、耕地不减少、质量不下降、田地布局更合理的目标。

（九）严格实施项目管理。农村居民点撤并、改造和搬迁以及安置方案、土地权属的调整方案，要充分征求农民个人、集体经济组织的意见，经村民会议讨论通过。项目立项经市县国土资源部门批准后，镇政府（街道办事处）要与村集体经济组织或村民委员会签订相关协议。项目涉及农用地和建设用地的整理、互换使用必须纳入方案统一审批，涉及农用地转为建设用地的要依法办理转用手续。农村建设用地整理项目管理具体办法，由市国土资源局另行制定。

（十）严格整理指标的使用管理。农村建设用地整理增加的指标称为整理指标。农村建设用地整理项目完成后，由批准项目的国土资源部门组织验收，对整理指标予以确认。整理指标以县市区为单位集中管理，主要用于乡镇基础设施建设、园区项目用地以及农民居民点集中建设。指标使用必须经批准项目的国土资源部门批准。

五、建立激励机制，完善配套政策，推动农村建设用地整理工作全面开展

（十一）实行农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩政策。按规划对农村建设用地进行整理，所增加的耕地面积可以置换成建设用地，并可以通过空间移位，等面积增加到城镇建设用地指标中。

（十二）实行周转指标扶持。市国土资源局根据各县市区实际情况，下达一定数量的建设用地周转指标，专项用于农村建设用地整理。周转指标由各县市区国土资源部门按照“总量控制，封闭运行，定期考核，到期归还”的原则，严格管理，调节使用，并在三年内用农村建设用地整理增加的耕地指标予以归还，归还面积不得少于周转指标面积。

（十三）加大资金投入。各县市区要从国有土地出让金政府收益、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费中安排部分资金，建立专项基金，对农村建设用地整理予以补贴。省级试点市区使用周转指标的建设用地项目，按规定收取的耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费，全额留试点市、区，专门用于项目区农村建设用地整理，不得挪作他用。

（十四）鼓励集体建设用地流转。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，农村居民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，不得再申请宅基地。安排农村居民建房，要充分利用村内空闲地和闲置宅基地，村内有空闲地的村民，不得批准新占耕地建设住宅。鼓励农村居民买卖旧宅基地，对卖出旧宅基或无房户购买旧宅基进行住宅建设的，可以从农村建设用地整理基金中给予每平方米3-5元的补贴。

（十五）用活农村集体建设用地计划指标和农村建设用地整理指标。农村集体建设用地指标仍按年度下达，对通过农村建设用地整理节约下来的农村集体建设用地年度计划指标，可以追加到城镇建设用地计划指标，节约指标的镇（街道）有优先使用权。通过农村建设用地整理增加的整理指标和节约的农村集体建设用地年度计划指标可以有偿转让。转让价格按照当地新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费标准执行。转让所得收益全部归项目所在镇（街道）所有，并全额用于农村建设用地整理项目补贴。

（十六）试行集体经济组织农村建设用地整理股份制运营。对城中村和城郊村，可以对农村集体经济组织实行股份制改造，对集体土地和农民个人房产进行量化，组成股份制公司，实行公司化运营，让农民变股民、集体土地变国有土地，并在土地出让金、基础设施配套费上给予一定优惠，调动农村集体经济组织和农民的积极性。

六、切实加强组织领导

（十七）明确责任，齐抓共管。各级政府要把农村建设用地整理作为社会主义新农村建设、保持区域经济社会可持续发展的重要一环，纳入重要议事日程，实行一把手亲自抓，研究方案，落实措施，强力推进。国土资源部门负责辖区内农村建设用地整理的规划编制、方案审核审批和管理，镇政府（街道办事处）负责整理方案的具体实施工作。各级财政、民政、建设、规划、劳动、公安、审计等部门要按照各自职能，积极参与和支持农村建设用地整理工作。各新闻媒体要加大农村建设用地整理的宣传力度，及时报道好经验、好典型，为全市面上工作的开展创造良好的舆论氛围。

（十八）完善考核督导体系。各县市区要把农村建设用地整理工作作为新农村建设的一项重要内容进行考核。工作开展情况要每季度上报一次。对工作推进较快、成效突出的，市国土资源局要在用地周转指标、年度建设用地计划指标和整理资金上给予一定倾斜；对工作推进不力、进展缓慢的，除核减其建设用地计划指标外，责令其限期整改。

二〇〇六年一月二十五日