烟台市人民政府
关于推进市以下财政事权和支出责任划分改革的实施意见
烟政发〔2018〕2号
各县市区人民政府（管委），东部新区办公室，市政府有关部门，有关单位：
为深入推进市以下财政事权和支出责任划分改革，加快建立现代财政制度，推进政府治理体系和治理能力现代化，根据《山东省人民政府关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的意见》（鲁政发〔2017〕3号），结合我市实际，提出以下意见。
一、改革的目标任务、总体要求和基本原则
（一）目标任务。按照中央和省改革统一部署，在省对市财政事权与支出责任划分整体框架下，科学界定、合理划分市以下财政事权与支出责任，完善市以下财政收入划分、转移支付管理等配套制度，逐步形成依法规范、权责匹配、协调配合、运转高效的市以下财政事权与支出责任划分模式和明确清晰的分工体系，为落实基本公共服务提供责任、提高基本公共服务供给效率提供有力保障。
（二）总体要求。全面落实中央和省改革精神，准确把握改革目标取向、政策意图和推进节奏，合理划分市以下政府在基本公共服务提供方面的任务和职责。廓清界定政府和市场及社会的边界，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，合理确定地方政府提供基本公共服务的范围和方式。理顺优化市以下政府间财政关系，制定财政事权与支出责任清单，适时调整市以下政府间收入划分，建立健全统一规范的转移支付制度。以规范性文件的形式对市以下政府间财政事权与支出责任划分作出规定，逐步实现法治化、规范化管理，让行政权力在法律和制度的框架内运行。
（三）基本原则。
1.明确基本公共服务受益范围。科学发挥政府配置资源的职能作用，使基本公共服务受益范围与政府管辖行政区划范围保持基本统一。体现市级对全市性事务进行调控职能、维护全市统一市场以及受益范围覆盖全市的基本公共服务，一般由市级负责。受益范围覆盖单一县域范围的基本公共服务由县级负责。市内跨区域的基本公共服务由市县共同负责。
2.兼顾政府职能和行政效率。结合现行政府职能配置和机构设置，进一步发挥县级政府（管委）组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势，将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为县级财政事权，提高行政效率，降低行政成本。信息比较容易获取和甄别的全市性基本公共服务宜作为市级财政事权。
3.实现权、责、利相统一。适宜由市级承担的财政事权要上划市级管理，加强市级的财政事权执行能力；适宜由县级承担的财政事权要下放县级管理，避免市级代县级决策事项，保证县级有效管理辖区内事务。要明确共同财政事权市县各自承担的职责，同时要将财政事权履行涉及的规划、决策、执行、监督等过程管理与财政事权的调整保持基本统一，做到财政事权的履行权责明确和全过程覆盖。
4.坚持支出责任与财政事权相适应。按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，合理划分市县支出责任。对属于市级并适宜由市里组织实施的财政事权，原则上由市级承担支出责任；对属于县级并适宜由县级组织实施的财政事权，原则上由县级承担支出责任；对属于市县共同财政事权，根据基本公共服务的受益范围、影响程度等确定市县的支出责任以及承担方式。
5.调动县级政府（管委）积极性。通过合理授权，明确县级财政事权，使基本公共服务受益范围与管辖行政区划范围保持基本一致，激励各县级政府（管委）努力做好本辖区的基本公共服务保障，避免出现不作为或因追求局部利益而损害其他县级利益或整体利益的行为。
二、改革的主要内容
（一）明确界定市级财政事权。坚持基本公共服务的普惠性以及保基本、均等化方向，加强市级在实施经济调控、维护统一市场秩序、体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面的财政事权，将市级承担的局限于某一特定县域的区域性事务下划县级。强化市级财政事权履行责任，市级财政事权原则上由市里直接行使，市级财政事权确需委托县级行使的，报经市委、市政府批准后，可由市直有关职能部门委托县级行使。市级委托县级行使的财政事权，受委托县级政府（管委）在委托范围内，以委托单位的名义行使职权，承担相应的法律责任，并接受委托单位的监督。
逐步将全市发展战略规划、市域经济管理、跨县域重大疫病防治和重大突发公共卫生事件处置、跨县域食品药品安全保障、环境监测等，体现市级调控职能、维护市场统一、促进区域协调发展、保障全市重点战略实施的基本公共服务，确定或上划为市级财政事权，进一步提高全市性基本公共服务供给保障水平。
（二）保障县级政府（管委）履行财政事权。进一步加强县级政府（管委）在公共服务、社会管理等方面的职责。将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由基层政府提供更方便有效的基本公共服务确定为县级财政事权，赋予县级政府（管委）充分自主权，依法保障财政事权履行，更好地满足辖区内基本公共服务需求。
逐步将辖区内的社会治安、征地拆迁、市政基础设施、公共设施维护管理、道路交通安全管理、农村公益事业、学前教育、公共卫生服务、住房保障、农村公路建设维护、环境保护和污染治理等受益范围地域性强、信息较为复杂，且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为县级财政事权，引导县级政府（管委）充分发挥干事创业的积极性，因地制宜地满足区域性基本公共服务需要。
（三）规范理顺省、市、县共同财政事权。对难以明确区分受益范围、但有公共需求且有利于促进全市经济社会协调发展的公共服务，以及根据市委、市政府战略部署，明确由市级参与承担的公共服务，应当明确为市县共同财政事权。要逐步规范理顺市县共同财政事权，并根据受益范围、影响程度，按照财政事权的构成要素、实施环节，建立合理的市县成本分担机制，分解细化各自承担的职责，避免由于职责不清造成互相推诿。
要逐步将义务教育、高等职业教育、科技研发、科技成果转化、科学技术普及、基本公共文化服务、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、食品药品安全、就业、社会救助、养老服务、粮食安全、防汛抗旱救灾、脱贫攻坚、农业特色产业及重大技术推广、农业综合开发、全域旅游发展、城乡规划编制与实施、跨区域重大项目建设维护、跨区域环境保护与治理、跨区域水源地保护等体现上级宏观调控意图、跨县域且上级管理具有信息优势的基本公共服务确定为省与县共同财政事权，并明确各承担主体的职责，市级统筹对财政困难县给予补助或奖励。
随着改革的不断深入，共同事权应逐步减少。在2020年改革基本完成之前的过渡期内，部分虽属县级事权但关系广大人民群众切实利益和全市经济社会发展关键环节以及市委、市政府鼓励发展的领域，继续作为市县共同财政事权管理，市级主要采取以奖代补方式承担部分支出责任，确保市委、市政府重大决策部署的贯彻落实。
（四）同步完善市县支出责任划分。要根据市县财政事权划分情况，同步调整市县支出责任。对明确是市级或县级事权的，原则上分别由市级或县级按属地原则由本级财力负担支出责任。对财力困难县，除部分公益性资本项目支出可依法通过地方政府债券等资金安排外，基本公共服务缺口部分市级可视情况安排一般性转移支付予以弥补。对市级财政事权委托县级或县级财政事权委托上级政府机构行使的，委托方政府应根据受益范围、影响程度等负担相应经费。对市县共同财政事权，采取按比例、按项目、按隶属关系等方式分级负担。
在保持现有市县财力格局总体稳定的前提下，要根据财政事权与支出责任划分调整需要，进一步理顺市以下财政收入分配关系，加快形成地方财力、财政事权、支出责任相匹配的财政管理体制。
三、保障和配套措施
（一）协同推进政府机构改革等其他相关领域改革。财政事权和支出责任划分与政府机构改革、行政审批制度改革、事业单位改革以及教育、社会保障、医疗卫生等各项改革紧密相连、不可分割。要将市以下财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革相结合，既通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件，又将财政事权和支出责任划分改革体现到各领域改革中，形成良性互动、协同推进的局面。
（二）进一步完善市对下转移支付制度。根据中央和省收入划分改革总体要求，继续完善市对下转移支付制度，清理规范与财政事权划分不相匹配的转移支付项目，增强困难县履行财政事权和支出责任的能力。严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，对保留的专项转移支付进行甄别，属于县级财政事权的划入一般性转移支付。对现行专项资金配套政策逐项进行清理，今后除按规定由市县共同承担支出责任的事项外，其他未经市委、市政府批准的配套政策一律予以取消。
（三）积极促进区域基本公共服务均等化。以市以下财政事权和支出责任合理划分为基础，进一步明确市县政府（管委）主体责任，强化提供基本公共服务的主导作用。以市为单位统筹推进县域基本公共服务均等化，通过加大对财力薄弱县补助和倾斜力度，逐步实现县域间机关事业单位工资性收入政策、基本民生政策保障标准、农业转移人口市民化政策标准、机构运转经费保障标准、基本公共服务设施建设标准等五个方面的“基本统一”。加快城乡基本公共服务制度一体化建设，县级政府（管委）要加大公共资源向农村、欠发达镇街和弱势群体倾斜力度，加强基层公共服务机构设施和能力建设，逐步缩小城乡间、不同群体间收入差距，促进县域内基本公共服务均等化。
（四）及时推动相关部门职责调整。结合政府间财政事权调整，进一步理顺部门职能，实现本级事权在部门间科学、清晰、高效配置。要按照一项财政事权归口一个部门牵头负责的原则，逐步调整、规范部门职责分工，妥善解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题，处理好市级政府垂直管理机构与县级政府（管委）的职责关系，为更好履行政府公共服务职能提供保障。
四、职责分工和实施步骤
（一）职责分工。市财政、市机构编制部门主要负责组织、协调、指导、督促推进市以下财政事权和支出责任划分工作。市直各职能部门要落实部门主体责任，根据上级和市委、市政府工作部署，在广泛征求有关部门和县级政府（管委）意见的基础上，研究提出本部门涉及的基本公共服务领域改革具体实施方案。市财政部门要研究完善协调对接机制，结合市县财政承受能力情况和目前财政事权和支出责任划分情况，对各职能部门上报实施方案进行统筹考虑，确保市县财政事权、支出责任和财政承受能力基本统一。实施方案经市财政部门汇总后，按程序报市委、市政府批准实施。
（二）实施步骤。制定出台市以下财政事权和支出责任划分改革实施意见，对全市改革作出安排部署。
2018年，完善教育、卫生计生、交通运输领域财政事权和支出责任划分，力争取得突破性进展。市教育、市卫生计生、市交通运输等部门要研究提出分管领域财政事权和支出责任划分具体实施方案，2018年5月底前由市财政部门会同市机构编制等部门汇总后按程序报市委、市政府批准后实施。
2019年，加快推进市以下财政事权和支出责任划分改革，力争在所有民生领域取得突破性进展。其中，2018年12月底前，市直有关部门要研究提出分管民生领域财政事权和支出责任划分具体实施方案，2019年10月底前由市财政部门会同市机构编制等部门汇总后按程序报市委、市政府批准后实施。
2020年，结合中央、省改革部署，在经济调控、市场监管等方面以及其他公共服务领域，全面开展市以下财政事权和支出责任划分改革。具体方案由市直有关职能部门研究提出意见，由市财政部门会同市机构编制等部门汇总后按程序报市委、市政府批准后实施。同时，要结合中央、省改革进展情况，对市以下改革进行调整完善，形成较为成熟稳定的市以下财政事权与支出责任划分框架和分级事权项目清单，为在全市范围内建立完善现代财政制度奠定坚实基础。
烟台市人民政府
2018年1月2日
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